城投模式是地方投融資體制改革的產物，其職能變遷與投融資體制改革息息相關。2014年國發43號文印發，標志著新一輪地方投融資體制改革開始。43號文要求融資平臺公司剝離政府性融資職能，不得新增政府債務。此后圍繞剝離地方政府對融資平臺提供隱性擔保、劃清地方政府債務和城投債務，出臺了一系列文件。對違規行為的處罰力度也越來越大，尤其是今年。

對城投公司而言，傳統業務模式下的生存空間越來越小，市場化轉型需要加快提上日程。但市場化轉型不是一紙公告宣布脫離政府融資平臺就夠的，需要在產權、業務和人事等方面做出調整。

在本篇報告中，我們結合案例，對目前城投公司常見的轉型方式做個梳理，希望能給關心城投的地方政府、城投企業和投資者等提供一些參考。

具體模式包括撤銷、重組整合和拓展新業務。

一、轉貸型城投將被撤銷

轉貸型城投，指的是主要負責資金籌集，然后拆借給地方政府的城投公司，還款來源主要依靠地方政府。由于不從事具體的業務，只是地方財政舉債融資的通道，這種類型的城投又被稱為“空殼類”平臺公司。

某國家級開發區平臺，2014年年末合并報表總資產266億元。其中，其他應收賬款接近46億元，該平臺公司與當地開發區管委會和財政的往來款約39億元，賬齡在1年以內的資金約為16億元，1年以上的約23億元。這些其他應收款項的往來，實際基本可以看作是平臺對區域內政府部門的資金拆借。

早在2010年，國發19號文就要求對這種類型的城投公司進行清理。但由于地方政府面臨穩增長的壓力，又缺少其它融資渠道，加之政策本身的階段性放松，清理效果并不顯著。根據審計署審計報告，2013年進行全國政府性債務審計時，被審計的7170家融資平臺中，有533家轉貸型繼續為地方政府融資。

剝離政府性融資職能，是43號文之后地方債務監管的核心之一。隨著地方政府債券發行、PPP模式的推廣，地方政府對轉貸型城投的依賴降低，加之對違規舉債的問責不斷升級，轉貸型城投很可能的命運是被撤銷不過由于不從事具體業務，而且所舉借的債務，在債務甄別階段大概率已經被甄別成地方政府債務，關停這些平臺的操作難度并不大。

二、根據業務，重組整合

根據《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》，國有企業劃分為商業類、公益類，分類推進改革。

商業類國有企業，按照市場化要求實行商業化運作，重點考核經營業績目標、國有資產保值增值和市場競爭能力。

與商業類國有企業不同，公益類國有企業的主要目標是保障民生、服務社會、提供公共產品和服務。這也就決定了，考核時會淡化經營性指標，而重點在于成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，同時還要引入社會評價。

城投公司作為特殊類型的國有企業，市場化轉型過程中，也主要向這兩種國企轉型。

目前中央層面還沒有出臺專項文件，指導全國范圍內城投公司轉型，已有的文件和官員講話，對于如何轉型也只是略微提及。但部分省市，在把握中央要求城投公司加快市場化轉型精神的基礎上，參考國企改革“1+N”文件體系，就轄區內城投轉型提出了具體意見。

江西省要求建立融資平臺公司目錄，推進融資平臺公司市場化轉型。

廣東省要求取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制。

相比于江西、廣東的原則性指導，四川與重慶的文件更為具體。在2017年2月印發的《四川省人民政府關于進一步加強政府債務和融資管理的通知》中，對于不同類型的融資平臺，提出了不同轉型要求：

第一，主要承擔公益性項目融資職能、沒有實質性經營活動的融資平臺公司，在妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上依法清理注銷。

第二，對于兼有政府融資和公益性項目建設運營職能的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業務，推動融資平臺公司轉型為公益性事業領域市場化運作的國有企業。

第三，對于具有相關專業資質、市場競爭力較強、規模較大、管理規范的融資平臺公司，剝離其政府融資職能，在妥善處置存量債務的基礎上，轉型為一般企業。

第四，平臺公司轉型后按照市場化原則實施運作，政府在出資范圍內承擔有限責任。

轉型后的平臺公司，可作為PPP項目社會資本方和購買服務的實施主體。

重慶的做法，與四川比較相似。在2017年6月發布的《重慶市人民政府辦公廳關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知》中，也根據所從事的業務，指明了方向。

一是只承擔公益性項目融資任務，且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司，要按照法定程序予以撤銷。

二是對兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司，要剝離其政府融資職能，通過兼并重組、整合歸并同類業務等方式，轉型為公益類國有單位，承接政府委托實施的基礎設施、公用事業、土地開發等公益性項目建設。

三是對承擔一定政府融資職能的“商業類”國有企業，今后不得為政府融資。

文件也要求，每個區縣（自治縣）確定的公益性項目建設單位最多不超過3家，并且需要備案。

從四川、重慶的文件看，除了轉貸型（空殼類）城投被撤銷外，其它從事具體業務的城投，未來需要向公益類、商業類（一般企業）轉型。

根據各地已有經驗，重組整合是轉型的重要方式，主要方式有以下幾種。

（一）合并城投，組建新的綜合性集團

對于轄區內擁有較多城投公司，而且業務比較分散的地區，可以將業務相同或者互補的城投公司合并，組建新的綜合性城投集團。

從事公益性業務的城投公司，合并可能性更大。一方面是因為，對于多數城投企業而言，長期以來它主要任務是配合完成地方政府的投融資指標，考核時盈利讓步于公益性。在剝離政府性融資職能后，公益性城投還要繼續履行基礎設施和公共服務項目的建設、運營責任。在這種情況下，通過強強聯合、優勢互補的方式，將業務分散的多家城投合并成新企業，可以提高公益性城投的競爭力和融資能力。

另一方面，通過重組合并減少企業數，更便于管理。之前組建多家城投公司，有些甚至是為了單個項目而成立，一個很重要的出發點是方便融資。在剝離政府性融資職能后這方面的述求就降低了，減少企業數更容易管理。比如重慶市，就明文規定各個區縣（自治縣）的公益性項目建設單位最多不超過3家。

我們來看看中部某省會城市的案例。2006年，該省會城市將其所管理的城建投資控股公司、交通投資控股公司、建設投資控股公司合并，組建新的建設投資控股（集團）有限公司，政府向新公司增資5億元作為資本金。新公司業務覆蓋了當地的交通、電力、天然氣、水務、市政項目。2008年，地方政府又通過股權劃撥的方式，將某種業、某百貨公司的部分股權注入到該公司。

另一個例子是西南某自治區某地級市所屬的投資控股有限公司。2001年該公司成立，成立當月該市國資委就將當地的某城市建設發展有限公司、某建設投資開發有限責任公司、某房地產開發有限公司這三家城投公司，以及某自來水公司的股權劃撥至新成立的投資控股有限公司。2003年，當地國資委又將某投資發展有限公司注入該公司。該公司不從事具體業務，主要負責國有股權管理，但子公司覆蓋了當地的基礎設施、醫院、公園、房地產、保障房等項目的建設和投融資工作。

（二）以大并小，做大做強大型城投

除了將眾多小型城投合并組建新的企業外，還可以依托現有的某大型城投為基礎，通過股權劃撥等方式，將其它城投合并在內。

以大并小的方式，有幾方面好處。一是易于操作，相比于成立新的企業，人事調整要少一些，受到的阻力更小。二是便于戰略轉型，在眾多城投公司中，選擇綜合實力強的作為承接其它城投的主體，容易落實地方政府的轉型政策。三是對于大型城投而言，注入其它城投后業務多元化，通過產業鏈整合、業務協同等方式，降低成本，提高融資能力。典型的如供熱、供水、供氣等企業注入到某大型城投后，可以降低管道成本。

通過以大并小做大做強的案例很多，我們這里舉兩個。

一個是東部某地級市水利控股集團有限公司。該公司成立于2005年，主要負責當地的水利工程建設。2009年當地國資委將某新城投資開發公司劃撥至該公司，2012年當地國資委又將某城市建設投資有限公司、某城市資產經營有限公司劃撥至該公司，2014年再次將某城產經營有限公司無償注入到該公司。通過以大并小，該公司業務覆蓋了當地主要城區的土地開發及基礎設施建設等。

另一個是中部某地級市的某建安投資控股集團。該公司前身是當地最大的融資平臺，業務范圍包括籌集城市建設所需資金、土地開發、國有資產經營等。2014年6月，當地政府將文化旅游公司、地產公司、交投公司、公交公司、保安公司等，注入到該公司的前身，改名后成為當地最大的國企。截至2016年年底，該公司總資產超過1100億元，屬于大型國企了。

（三）多家城投重組整合，成立一批新城投

對于轄區內擁有多家城投公司，而且不同城投公司有業務重疊的地區，可以通過股權劃撥的方式，將業務相同、相似，或者互補性較強的板塊重組整合，成立一批新的城投公司。

根據業務來重組整合的好處顯而易見。首先，有助于發揮規模效應，降低成本。尤其是對于供水、供熱這些固定成本高的公益性行業，把具有相同業務的企業合并，能降低總的供應成本。其次，有助于降低無效競爭。在公共服務領域，公眾所享受到的服務質量很關鍵。過度競爭會壓低價格，而這往往是以犧牲公共服務質量為代價。最后，有助于主管部門的管理，對口監管能提高監管效率。

西南某直轄市下屬的城投，經“八大投”重組整合為“五大投”。2002年之前，該市只有一家城投負責當地的基礎設施項目的投融資和建設工作。2002年開始，當地市政府在這家城投的基礎上，整合各類分散資源，陸續組建了建投（后改名為能投）、城投、地產、高發司、開投、高投（后改名為交旅）、水投、水務八大政府投融資平臺。

八大投相配合的模式，為當地基礎設施建設和城鎮化做出了突出貢獻。但在建設開發過程中積累的高資產負債率、土地儲備政策調整、國企改革推進等多方面壓力之下，八大投面臨改革壓力。2012年，在該市經濟工作會議上，提出重組整合為地產、城投、交通開投、高速、水務五大城投平臺。

東部某省會城市也出臺了融資平臺整合方案。在該市印發的市級投融資平臺整合調整方案中，提出將現有的某舊城開發投資集團、某城市建設投資集團、某產業發展集團等七家城投公司，通過整合、新成立、撤銷等方式，打造為職能更加明確的六家新城投公司。

（四）混合所有制改革

城投公司除了通過股權劃撥重組整合外，還可以引進其它投資者進行混改。

混改可以通過多元化股東，提高經營效率，一直是國企改革的重要形式。早在上世紀90年代，國企改革中就提出引入民間資本以促進生產力發展。十八屆三中全會《決定》提出積極發展混合所有制。2015年9月國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號），提出分層、分類推進國有企業混合所有制改革，鼓勵各類資本參與國有企業混合所有制改革。

與國企改革其它方式主要由國資委主導不同，混改由國家發改委主導。在發改委的領導下，近年混改有加快的趨勢，在資本市場上也引起過熱炒。2016年9月國家發改委召開專題會研究部署國有企業混合所有制改革相關試點工作。當年年底召開的中央經濟工作會議上，強調混改是國企改革的重要突破口，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。2017年從央企到地方國企混改全面推進，市場預計第三批重點領域混改試點名單也即將公布。

城投公司市場化轉型是大方向，尤其是加強對地方政府違規舉債的規范后，地方政府對城投經營的干預會趨弱。對于市場化程度高的城投企業，混改也不失為改革方向之一。實際上，目前已有城投公司混改的案例。2014年國內PE巨頭弘毅投資以近18億元，從上海城投接手了旗下上市公司城投控股10%的股權，國有股比例從56%降至46%。

三、開辟新業務

除了產權層面的調整外，市場化轉型過程中，城投企業還需根據具體情況，拓展一些新業務，傳統的土地開發、代建回購等業務空間越來越小。尤其是那些轉型為商業類國企的城投企業，更新加快業務轉型。

具體而言，包括實體投資和開展金融業務。

（一）實體投資

城投公司市場化轉型之后，與一般的生產經營性企業一樣，面臨著競爭。同時，可能還需要繼續承擔一些兼具民生性質的任務。在這個過程中，如何在兼顧公益的同時追逐利潤最大化，是城投公司需要考慮的問題。

從目前情況看，各地城投公司在開拓新業務時，大多關注旅游、養老、教育、生態環境保護等行業。一方面，因為這些行業多集中在服務業，屬于輕資產行業，與經濟轉型的方向一致，而且利潤率也比較高。另一方面，城投在參與時，也具有一定的區位優勢。

如西南某省旅游資源豐富，旅游產業也較為發達。2012年該省城投集團組建民族文化旅游產業有限公司，整合集團內部和省內外旅游資源，按照“大旅游、全產業”的戰略布局。公司擁有1個5A和5個4A級景區等優質資源，2013年總資產已經超過60億元，年收入8億元以上。

另一個是東北某省會城市某城投，設立子公司作為發起人，成立PPP產業基金，作為社會資本方參與當地的養老項目。

（二）開展金融業務

2013年，銀監會印發《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風除監管的指導意見》（銀監發(2013) 10號），要求各銀行業金融機構按照“總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解”的原則，管控地方政府融資平臺的貸款風險。

10號文的下發，激發了一些綜合實力比較強的城投公司涉足金融業務、甚至組建金控集團的動力，以擺脫對政府信用和政策的依賴。通過參股或打造綜合性金控平臺，整合各種金融工具和金融資源，在服務集團內部的痛時，還可以形成新的利潤增長點。

如東部某知名旅游城市的綜合性城投，擁有城鄉擔保、小額貸款、融資租賃、資產管理、互聯網金融等多家子公司，同時參股了當地的城商行、農商行、金融資產管理公司等金融機構。